인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안 심사보고서

2023. 5. 11.(수)

문화복지위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2023. 4. 5.

나. 제 안 자 : 신동섭 의원 대표발의

다. 회부일자 : 2023. 4. 5.

라. 상정일자 : 제287회 임시회 제1차 위원회(2023. 5. 11. 상정·의결)

○ 제안설명 : 신동섭 의원

○ 검토보고 : 김정은 수석전문위원

○ 심사결과 : 수정가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

○ 인천광역시 관내 65세 이상 어르신에게 대상포진 예방접종 비용을 지원하여 질병에 따른 경제적 부담을 경감하고 시민 건강 증진을 도모하기 위한 사항을 조례로 규정하고자 함.

나. 주요내용

○ 조례의 목적을 규정 (안 제1조)

○ 예방접종 지원대상을 규정 (안 제2조)

○ 예방접종 비용지원에 관한 사항을 규정 (안 제3조)

○ 예방접종 지원절차에 관한 사항을 규정 (안 제4조)

○ 지원비용의 환수조치에 관한 사항을 규정 (안 제5조)

3. 전문위원 검토보고 요지

가. 제안배경

○ 「인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안」은 인천광역시 관내 65세 이상 어르신에게 대상포진 예방접종 비용을 지원함으로써 질병에 따른 경제적 부담을 줄이고 시민 건강 증진을 도모하고자 신동섭 의원이 대표 발의하여 2023년 4월 5일 우리 위원회에 회부되었음.

○ 대상포진은 몸 속에 잠복해 있던 수두·대상포진 바이러스가 면역력이 떨어진 틈을 타 재활성화 되면서 피부의 한 부분에 통증과 함께 발진, 수포 등이 발생하는 질환으로 생명을 직접적으로 위협하지는 않지만 발병 시 급성 및 만성통증으로 인해 삶의 질을 크게 저하시키는 질환으로 모든 연령에서 발생할 수 있으나 연령이 증가할수록 발생률도 증가해 60세 이상 고령층에게 백신 접종이 권고되고 있음.

○ 또한 대상포진 예방접종은 연령에 따라 50∼60% 수준으로 발병을 감소시키고 중증도 수준, 합병증 빈도를 경감시키는 등 질병 예방 효과가 크며 발병 시 소요 비용에 비해 예방접종으로 인한 비용절감 효과가 더 큰 것으로 알려져 있음. 그러나 대상포진 예방접종은 국가필수 예방접종에 해당되지 않을 뿐만 아니라 고가의 비급여 진료비가 발생됨에 따라 타 예방접종에 비해 접종률이 낮은 편임.

○ 건강보험심사평가원 조사 자료에 따르면 최근 5년간(2017∼2021년) 대상포진 연도별 진료 인원은 매년 70만명 수준으로 해마다 증가하는 추세이며, 이러한 현실에서 고령층을 대상으로 예방접종 비용을 지원할 수 있는 본 조례 제정은 시민의 건강을 보호하고 삶의 질을 높일 수 있다는 점에서 타당하다고 판단되며 타 지방자치단체에서 대상포진 예방접종 지원 조례를 제정하여 시민의 건강증진을 도모하고 있음.

○ 한편 본 조례는 대상포진 예방접종 지원대상을 관내에 거주하는 65세 이상 어르신으로 규정하였는데, 이는 현재 인천시 전체 인구의 15.8% 수준이나 향후 고령화로 인한 노인인구가 계속 증가함에 따라 지원대상도 점차적으로 늘어날 것으로 예상됨.

○ 「감염병 예방 및 관리에 관한 법률」제4조제2항에 따르면 지방자치단체에 감염병 예방 및 관리에 관한 사업 수행의 책무를 부여하고 있으며, 「지방자치법」제28조에서 ‘지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’ 고 규정하고 있으며,「지방자치법」제13조제2항제2호에서 ‘감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역’ 사업도 지방자치단체의 사무의 예시로 적시하고 있는 바, 대상포진 예방접종 지원에 관한 사항은 시민의 건강증진을 위한 국가와 지방자치단체의 공동 책무사항이라 할 것이므로 조례 제정은 필요하다고 판단됨.

「감염병 예방 및 관리에 관한 법률」제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)

② 국가 및 지방자치단체는 감염병의 예방 및 관리를 위하여 다음 각 호의 사업을 수행하여야 한다.

1. 감염병의 예방 및 방역대책

2. 감염병환자등의 진료 및 보호

3. 감염병 예방을 위한 예방접종계획의 수립 및 시행

4. 감염병에 관한 교육 및 홍보

5. 감염병에 관한 정보의 수집ㆍ분석 및 제공

6. 감염병에 관한 조사ㆍ연구

7. 감염병병원체(감염병병원체 확인을 위한 혈액, 체액 및 조직 등 검체를 포함한다) 수집ㆍ검사ㆍ보존ㆍ관리 및 약제내성 감시(藥劑耐性 監視)

8. 감염병 예방 및 관리 등을 위한 전문인력의 양성

8의2. 감염병 예방 및 관리 등의 업무를 수행한 전문인력의 보호

9. 감염병 관리정보 교류 등을 위한 국제협력

10. 감염병의 치료 및 예방을 위한 의료ㆍ방역 물품의 비축

11. 감염병 예방 및 관리사업의 평가

12. 기후변화, 저출산ㆍ고령화 등 인구변동 요인에 따른 감염병 발생조사ㆍ연구 및 예방대책 수립

13. 한센병의 예방 및 진료 업무를 수행하는 법인 또는 단체에 대한 지원

14. 감염병 예방 및 관리를 위한 정보시스템의 구축 및 운영

15. 해외 신종감염병의 국내 유입에 대비한 계획 준비, 교육 및 훈련

16. 해외 신종감염병 발생 동향의 지속적 파악, 위험성 평가 및 관리대상 해외 신종감염병의 지정

17. 관리대상 해외 신종감염병에 대한 병원체 등 정보 수집, 특성 분석, 연구를 통한 예방과 대응체계 마련, 보고서 발간 및 지침(매뉴얼을 포함한다) 고시

제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

제13조(지방자치단체의 사무 범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

2. 주민의 복지증진

가. 주민복지에 관한 사업

나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리

다. 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원

라. 노인ㆍ아동ㆍ장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진

마. 공공보건의료기관의 설립ㆍ운영

바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역

사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리

아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도

자. 청소, 생활폐기물의 수거 및 처리

차. 지방공기업의 설치 및 운영

○ 많은 노인들이 경제활동 중단, 자녀들의 부양의식 감소 등으로 인해 소득은 감소하고 의료비 지출은 늘어나 경제적으로 많은 어려움을 겪고 있는 상황에서, 본 조례 제정안은 관내 65세 이상 어르신에게 대상포진 예방접종 비용을 지원함으로써 시민의 경제적 부담을 경감하고 건강 증진을 도모하고자 하는 사항으로 제정안의 입법 취지는 인정된다고 할 것임.

나. 주요 내용 검토

○ 본 조례안은 본칙 5개 조문과 부칙으로 구성되어 있으며, 주요 내용은 다음과 같음.

조 문	규 정 사 항	조 문	규 정 사 항
제1조	목적	제4조	지원절차
제2조	지원대상	제5조	환수조치
제3조	비용지원	부 칙	시행일

□ 안 제2조(지원대상)

○ 안 제2조는 대상포진 예방접종 지원 대상자를 인천광역시에 1년 이상 주민등록을 두고 거주하는 65세 이상 시민으로 규정하였는데, 현재까지 특·광역시 중 수급자 등 취약계층으로 한정하지 않고 일정 연령 이상 모든 시민에게 예방접종을 지원하는 조례가 제정된 지방자치단체는 없는 상황임.

○ 따라서 본 조례가 제정된다면 인천시의 재정부담이 클 것으로 예상되지만 앞서 언급한 바와 같이 60세 이상 고령층에게 백신 접종이 권고되고 있고 많은 노인들이 소득은 감소하고 의료비 지출은 늘어나 경제적으로 많은 어려움을 겪고 있는 상황에서 지원대상을 취약계층에 한정하지 않고 일정 연령 이상 모든 시민으로 규정한 사항은 시민의 경제적 부담을 경감하고 건강 증진을 도모하고자 하려는 것으로 판단됨.

○ 또한 현재 인천시 군·구별 대상포진 관련 조례를 살펴봐도 군·구별 지원대상에 대한 연령과 지원내용 등에 대한 차이는 있지만 수급자 등 취약계층으로 한정하고 있지 않고 일정 연령 이상 모든 시민들을 대상으로 예방접종을 지원하고 있어, 안 제2조에서 지원 대상을 일정 연령 이상의 모든 시민으로 규정한 것으로 보임.

○ 다만 집행부(예산담당관)에서 중·장기적 재정부담을 고려하여 지원 필요성 및 지원 대상에 대한 면밀한 검토가 필요하며 기초생활수급자 대상 만 75세 이상 시범 실시 후 단계적으로 확대 검토가 필요하다는 의견제출이 있었음.

○ 한편 약칭(略稱)은 그 “법령에서 반복하여 사용되는 긴 단어나 문장 등의 표현을 줄여서 간결하게 표시”하는 것으로서, 이는 법령표현의 간결성과 입법 경제적 이유에서 사용하는 입법기술의 하나인데 이러한 약칭을 사용하지 않았다 하여 법령의 적용이나 해석 또는 법체계상 문제가 생기는 것은 아니므로, 실제 법령을 입안하거나 심사할 때에는 통상 그 용어가 법령 전반에 걸쳐 사용되는 기본적이고 중요한 용어인지 여부를 판단하여야 하며, 만약 법령에서 사용되는 핵심되는 용어라 하더라도 법령에서 자주 사용되지 않는 경우에는 약칭을 지나치게 사용하지 않는 것을 권장하고 있음.

자료:　한영수(법제처 행정법제국 법제관, 2007), 정의(定義)와 약칭(略稱), 법령입안심사기준연구, p152-p161

○ 따라서 안 제2조제1항의 인천광역시에 대한 약칭은 안 제3조에서 단지 한 번만 사용되고 있으며, 그마저도 약칭으로도 사용되지 않고 원래 명칭 그대로 사용되고 있으므로, 인천광역시에 대한 약칭 규정(이하 “시”라 한다)은 삭제되어야 할 것으로 사료됨.

□ 안 제3조(비용지원)

○ 안 제3조는 대상포진 예방접종에 필요한 비용을 군·구에 지원할 수 있음을 규정한 사항으로 현재 대상포진 예방접종이 군·구 보건소나 군수ㆍ구청장과 위탁계약을 체결한 의료기관에서 이루어지고 있는 점을 볼 때, 군·구에 대한 예산지원을 규정한 사항은 별다른 문제점이 없어 보임. 다만 집행부(감염병관리과)에서는 소요재원을 시비·구비·본인 부담금 비율에 따라 구성하는 방안을 검토하고 있어 일부 군·구에서 입법예고 의견 조회를 통해 군·구비 부담 없이 전액 시비 사업으로 추진해 달라는 요청이 있는 상황임.

□ 안 제4조(지원절차)

○ 안 제4조는 예방접종의 지원 방법 및 절차 등 필요한 사항을 규정한 것으로 자치법규 입안의 기본원칙 중 ‘포괄위임금지의 원칙’에 따르면 주민에게 중요한 의미를 가지거나 제도의 핵심이 되는 사항은 조례에 직접 규정하고 나머지 사항들은 규칙에 위임하도록 규정하고 있음. 따라서 예방접종 지원 방법 및 절차 등에 관한 사항은 시민이 알아야 하는 기본적인 사항이라고 판단하여 안 제4조에서 직접 규정한 것으로 보임.

법제처「2018 자치법규 입안길라잡이」 p71. ‘포괄 위임 금지의 원칙’ 일부 발췌

조례에서 정할 사항과 규칙으로 위임할 사항을 정할 때에는 조례로 정하도록 하는 법령의 취지에 비추어 주민에게 중요한 의미를 가지거나 제도의 핵심이 되는 사항은 조례에 직접 규정하고, 나머지 사항에 대해서만 규칙에 위임하여야 하나, 이 경우에도 규칙에 정할 사항에 관한 구체적인 기준이나 그 범위의 대강이라도 조례에서 정한 후 규칙으로 위임함으로써 조례만 보아도 규칙으로 위임하려는 사항의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것이다.

○ 다만 「지방자치법」제29조에 따라 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙으로 정할 수 있으며 구체적인 예방접종 지원절차에 관한 사항은 자체 지침 등을 통해서도 규정할 수 있으므로, 본 조항을 ‘필요한 사항은 시장이 정한다’ 라고 명문을 간소화하여 시행규칙이나 자체 지침 등을 통해 세부적인 지원절차를 규정하는 것에 대한 논의가 필요하다고 판단됨.

「지방자치법」제29조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.

□ 안 제5조(환수조치)

○ 안 제5조는 거짓이나 부정한 방법으로 신청하여 지원받은 경우와 목적 외의 용도로 사용한 경우 등에 대한 환수조치를 규정한 사항으로 적절해 보임.

4. 질의 및 답변요지

❍ 65세로 접종대상을 정하는 것과 관련하여 취약계층이 아닌 전 시민으로 대상으로 지원하면 예산상 부담이 될 것임. 미실시하고 있는 군·구가 있어 사전 협의가 필요한 부분임.

- 10개 군·구마다 예방접종 대상 연령이 상이하여 이를 통일할 필요성이 있음. 검토결과 10개 군·구의 가장 낮은 대상 연령이 65세인 점을 감안하였음. 군·구별 차이로 인한 위화감 조성 예방과 국가정책상으로도 65세 이상으로 하고 있다는 점을 고려할 시 적절하다고 판단됨.

5. 토론요지

❍ 보편적 복지와 선택적 복지 선택 여부

6. 심사결과

❍ 수정가결(재석위원 7명 찬성 7명)

- 재석위원 : 김종득, 김유곤, 유경희, 박판순, 이강구, 이선옥, 장성숙 위원

7. 기타

❍ 해당사항 없음.

붙임  1. 인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안에 대한 수정안  1부.

2. 신ㆍ구조문 대비표 1부.

3. 인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안 1부.

인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안에 대한 수정안

인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제2조제1항 중 “인천광역시(이하 “시”라 한다)”를 “인천광역시”로, “시민으”를 “「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자”로 한다.

제4조를 다음과 같이 한다.

제4조(지원절차) 예방접종 비용 지원 방법 및 절차 등 필요한 사항은 시장이 정한다.

수정안 조문대비표

제 정 안	수 정 안
제2조(지원대상) ① 이 조례에 따른 대상포진 예방접종(이하 “예방접종”이라 한다) 지원 대상자는 인천광역시(이하 “시”라 한다)에 1년 이상 주민등록을 두고 거주하는 65세 이상 시민으로 한다.	제2조(지원대상) ① ------------------------------------------------------------ 인천광역시------------------------------------------------------- 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자---.
②ㆍ③ (생 략)	②ㆍ③ (현행과 같음)
제4조(지원절차) ① 예방접종을 받고자 하는 사람은 당사자 본인임을 확인할 수 있는 신분증을 가지고 군ㆍ구 보건소 또는 군수ㆍ구청장과 위탁계약을 체결한 의료기관에 방문하여 예방접종 예진표를 작성하여야 한다. ② 제1항에 따라 예방접종 예진표를 작성한 사람은 의사의 예진을 받아 예방접종을 받을 수 있다. ③ 예방접종 실시기관은 예방접종 기록을 질병보건통합관리시스템에 등록하여야 한다.	제4조(지원절차) 예방접종 비용 지원 방법 및 절차 등 필요한 사항은 시장이 정한다.

인천광역시조례  제       호

인천광역시 대상포진 예방접종 지원에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 인천광역시에 거주하는 65세 이상 어르신에게 대상포진 예방접종 비용을 지원함으로써 질병에 따른 경제적 부담을 줄이고 시민 건강증진을 도모하는 것을 목적으로 한다.

제2조(지원대상) ① 이 조례에 따른 대상포진 예방접종(이하 “예방접종”이라 한다) 지원 대상자는 인천광역시에 1년 이상 주민등록을 두고 거주하는 65세 이상 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자로 한다.

② 제1항에도 불구하고 「출입국관리법」 제2조제2호에 따른 외국인은 예방접종 지원 대상자에 포함되지 않는다.

③ 과거 대상포진 예방접종 이력이 있는 사람은 지원 대상에서 제외한다.

제3조(비용지원) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 예산의 범위에서 인천광역시 내 군ㆍ구에 예방접종에 필요한 비용을 지원할 수 있다.

제4조(지원절차) 예방접종 비용 지원 방법 및 절차 등 필요한 사항은 시장이 정한다.

제5조(환수조치) ① 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 지원비를 환수하여야 한다.

1. 거짓이나 부정한 방법으로 신청하여 지원받은 경우

2. 목적 외의 용도로 사용한 경우

② 행방불명 등 환수조치가 불가피한 경우에는 그 사유와 일자 등을 기록ㆍ관리하여야 한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.